TÜRKİYE'DE DEMİRYOLU ULAŞIMININ SERBESTLEŞMESİNİN HUKUKİ ALTYAPISI
Yüksek Lisans Tezi/Bitirme Projesi Danışmalığı için
İletişim: 0555 036 46 25
Sitemizi ziyaret edin: tezprojeyaz.wix.com/tezproje
İnstagram: @tezprojedanışmanlığı
Bu çalışmam İstanbul Barosu Dergisi 2017/4. Sayısında ve Bursa Barosu 101. Sayısında Yayımlanmıştır.
TÜRKİYE’DE
"DEMİRYOLU ULAŞIMININ SERBESTLEŞMESİ"NİN HUKUKİ ALTYAPISI
LEGAL INFRASTRUCTURE OF "THE PRIVATIZATION OF RAILWAY SERVICE"
IN TURKEY
Av. KAAN
MAHMUT ERDEM[1]
ÖZET
Türkiye’de
özelleştirme uygulamaları 1980’li yılların ortalarında başlamış ve günümüzde de
halen devam etmekte olan bir iktisadi tercihtir. Neo-liberal akımın getirdiği
anlayışa göre Devlet serbest piyasa ekonomisinde çekirdek görevlerini
üstlenmeli; yasama, yürütme ve yargı işlerinin yanında kolluk işlevini yerine
getirmelidir. Bunun dışında özel sektörün,ve sermayedarların üstlenmesi gereken
yatırımlara da karışmamalıdır. Yani devlet bir nevi sadece dümen tutmalıdır. Demiryolu
sektöründe serbestleşme de bu anlayışın bir getirisidir. KİT’lerin genellikle
blok satış yoluyla özelleştirilmelerinden farklı olarak demiryolu piyasasında
serbestleşme birbirine bağlı iki piyasanın ayrı ayrı işletme haklarının devri
yoluyla yapılmaktadır. Benzer durum Hava Meydanları İşletmesinin
serbestleşmesinde de yaşanmıştır. Buna göre bir alt yapı işletmecisi birde üst
yapıda tren işletmecisi faaliyet gösterecektir. Demiryolu piyasasında öncelikle Kamu İktisadi Kuruluşu
olarak tekel hizmeti veren TCDD’nin serbestleşmesinde hukuki altyapı
hazırlanmış ve kurumsal yapısında değişikliğe gidilmiştir. Çalışmamızın ilk
bölümünde TCDD’nin parçalanan yapısı anlatılmaya çalışılmıştır. Bu parçalı
yapının nasıl işlevsel hale getirileceği sorunu ise çalışmamızın ikinci bölümü
olan hukuki altyapı özelinde tartışılmıştır. Son olarak demiryolu piyasasında
1980’ler de serbestleşmeye giden İngiltere örneği tartışılmış ve İngiltere’de
demiryolu sektörünün serbestleşmesi dolayısıyla yaşanan sorunlara
değinilmiştir.
Anahtar Kelimeler: Altyapı Kullanıcısı, Altyapı Hizmet Sunucusu,
Düzenleme ve Denetleme Otoritesi, Kapasite Tahsisi, British Rail
ABSTRACT
The
privatization practices in Turkey began in the middle of the 1980s and are
still an ongoing economic choice. According to the understanding of the
neo-liberal movement, the state must undertake core tasks in the free market
economy; Legislative, executive and judicial affairs. Apart from this, the
private sector and the investors should not be involved in the investments that
should be undertaken. So the state should only steer a kind. Liberalization in
the railway sector is also a result of this understanding. Unlike the
privatization of KITs by block sales, the liberalization of the railway market
is done by transferring the separate operating rights of the two interconnected
markets. A similar situation has been experienced in the liberalization of the
Airports Authority. Accordingly, an infrastructure operator will operate the
train operator in the upper structure. In the liberalization of the TCDD, which
provides monopoly services primarily as a State Economic Enterprise, the legal
infrastructure has been prepared and the structure of the institution has been
changed in the railway market. In the first part of our study, the fragmented
structure of TCDD was tried to be explained. The problem of how to make this
fragmented structure functional is discussed in the second part of our work,
specifically the legal infrastructure. Finally, the example of the
liberalization of the railway market in the 1980s was discussed and the
problems experienced in the UK due to the liberalization of the railway sector
were addressed.
Keywords: Infrastructure User, Infrastructure Service
Provider, Regulation and Supervision Authority, Capacity Bullion, British Rail
BİRİNCİ BÖLÜMKAMU HİZMETİ OLARAK DEMİRYOLU
1.1. DEMİRYOLU HİZMETİNİN AKTÖRLERİ
Demiryolu taşımacılığı Cumhuriyetten
günümüze kadar tek bir bütünleşik yapı içerisinde sürdürüldü. Fakat 1 Mayıs
2013 tarihi itibariyle Türkiye’de Demiryolu ulaştırmasını tek elden yöneten Türkiye
Cumhuriyeti Devlet Demiryolları bütünleşik yapıdan arındırılıp, birçok farklı
birime bölünmesi planlanmıştır.[2] Bu
yasanın hukuki yapısı çalışmamızın ilerleyen kısımlarında ayrıntılarıyla
irdelenip, tartışılmaya çalışılacaktır. 6461 Sayılı Kanunun düzenlediği yeni
sistematiğe göre; demiryolu ulaşımında altyapı ve üstyapı birbirinden
ayrılmaktadır. Bunlar birbirleriyle bağlantılı pazarlardır. Demiryolu altyapı
sahipleri; altyapı işletmecisi olurken, bir demiryolu altyapısını tasarrufu
altında tutmayan ama üst pazarda yani yolcu ve yük taşımacılığında faaliyet
gösterenler ise "altyapı tren işletmecisi" ("Altyapı kullanıcısı")
olacaklardır.
6461 Sayılı Kanunun getirdiği en önemli
yenilik var olan bütünleşik yapının, altyapı ve üstyapı olarak parçalanmasıdır.
Kanun tarafından öngörülen ise sadece altyapı kullanımını özelleştirmek değil
bunun yanı sıra belirli hatlar üzerinde altyapı işlerinde özel kişilere
bırakmaktır.[3]
Sonuç olarak Kanun demiryolunun serbestleşmesini hem altyapıda çalışacak özel
sektör birimlerini hem de altyapısı olmayan ama bedeli karşılığı altyapı
kullanım lisans sahibi olabilecek özel sektör birimlerini piyasaya çekmeye
çalışmaktadır. Demiryolu koordinasyonu sadece özel sektörün piyasaya girişini
düzenlememiştir. Bunun yanında şuan için tek elden yönetilen, yani demiryolu
hatlarını tekelden kontrol eden ve tek işletmecisi olan TCDD’nin de yapısını
düzenliyor. İlgili kanun ile TCDD’nin de bütünleşik yapısı parçalanıyor ve
özelleştirmeye hazır hale getiriliyor. Buna göre; TCDD İşletmesi demiryolu
altyapı işletmecisi statüsüne sahip olacaktır. 6461/1-b Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları
İşletmesi Genel Müdürlüğünün demiryolu altyapı işletmecisi olarak
yapılandırılmasını, TCDD Anonim Şirketi
ise demiryolu teren işletmecisi olarak öngörülmüştür. c) Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları Taşımacılık Anonim Şirketi
adıyla demiryolu tren işletmecisi olarak bir şirket kurulmasını,
1.1.1. Altyapı Kullanıcısı
Demiryolu sektörü birbirine bağlı iki
pazardan oluşmaktadır. "Alt Pazar"; demiryolu altyapısı yani şebeke, "üst
pazar" altyapının bedeli karşılığı kullanımı ile ortaya çıkan yolcu veya
yük taşımacılığı pazarıdır. Üst pazar varlığını ancak piyasadaki alt pazarı
yani şebeke sistemini kullanarak yaratabilir.[4] "Altyapı
kullanıcısı" ise, altyapı tren işletmecisidir. Buna göre, piyasa
aktörleri; kendi tasarrufunda bir altyapısı bulunmayan, var olan altyapı
üzerinden lisans almak suretiyle yolcu veya yük taşımacılığı yapabilecek kamu
veya özel tüzel kişileridir. Bu ayrım demiryolunun altyapı-üstyapı şeklinde
parçalanmasından kaynaklanmaktadır. Demiryolu tren işletmecisi, Demiryolu
altyapı kapasite tahsis yönetmeliğinin tanımlar
başlıklı 4. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre; Demiryolu tren işletmecileri: Ulusal demiryolu altyapı ağı üzerinde yük
ve/veya yolcu taşımacılığı yapmak üzere Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş
kamu tüzel kişilerini ve şirketleri. Demiryolu sektörünün hukuki altyapısı
büyük oranda sağlanmasına karşılık henüz tekel olan altyapı tren işletmecisi
TCDD Taşımacılık A.Ş.’dir. Bu şirket 6102 sayılı Türk Ticaret Kanununa göre
tutulan ticaret siciline kayıtlı bir anonim şirkettir. Fakat TCDD Taşımacılık
A.Ş.’nin hukuki statüsü 6461 Sayılı Kanunun m.4/2 ile bunun 233 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname hükümlerine tabi olduğu düzenlenmiştir. Özelleştirme işleminde KİT
statüsüne sahip bir kurum öncelikle A.Ş. statüsüne alınmaktadır. Bir sonraki
adım ise, A.Ş. kapsamına alınan şirketin 4046 Sayılı Kanunun 18. maddesinde
gösterilen yöntemlerden biri ile özelleştirilmesidir.[5]
Ticari amaçla çalışmaya başlayan TCDD A.Ş. daha sonra özelleştirme idaresi
başkanlığının kararı doğrultusunda ihaleye çıkılmak yoluyla satışı gündeme
gelecektir. Fakat şuan için tek demiryolu tren işletmecisi 233 sayılı KHK
hükümlerine tabi TCDD Taşımacılık A. Ş.’dır
1.1.2. Altyapı Hizmet Sunucusu
Demiryolu altyapı
işletmecisi, ulusal demiryolu ağı içinde, kendi tasarrufunda bulunan bir demiryolu
hattı yani şebeke sahibi olan kamu tüzel kişisi veya şirketleridir. Nitekim
6461 Sayılı Kanun ve Kapasite Tahsis Yönetmeliği demiryolu altyapı
işletmecisini; Demiryolu altyapı işletmecileri:
Tasarrufundaki demiryolu altyapısını güvenli bir şekilde işletmek ve demiryolu
tren işletmecilerinin hizmetine sunmak hususunda Bakanlıkça yetkilendirilmiş
kamu tüzel kişilerini ve şirketlerini, şeklinde tanımlamıştır. Demiryolu
mevzuatında altyapı hizmet sunucusu olabilmek için emniyet belgesinin varlığı
zorunlu unsur olarak öngörülmüştür. Emniyet
belgesi: Demiryolu ulaştırma hizmetlerinin tüm süreçlerinin emniyetli bir
şekilde yönetildiğini gösteren, demiryolu tren ve şehir içi raylı toplu taşıma
işletmecisinin Emniyet Yönetim Sistemi kurduğunu ve ilgili emniyet standartları
ve kurallarına uyum gösterebildiğini kanıtlayan ve Bakanlık tarafından bu
işletmecilere verilen belgeyi,bu belge ileride üzerinde durulacağı üzere
bakanlık bünyesinde denetim ve düzenleme organı olan Demiryolu Düzenleme Genel
Müdürlüğü tarafından tahsis edilecektir. Demiryolu şebekesine sahip olan altyapı
hizmet sunucusu ile bu altyapının(şebekenin) bedeli karşılığı kullanılması
suretiyle yük ve/veya yolcu taşımacılığı hizmeti yapacak olan altyapı tren
işletmecisi arasında erişim sözleşmesi yapılacaktır. Bu aşamadan önce altyapı
tren işletmecisi, altyapı hizmet sunucusuna başvurarak, belirli bir hat
üzerinde taşıma lisansı talep edecektir . Tahsis yönetmeliğine göre; Altyapı
kapasite tahsisi: Bir demiryolu altyapı işletmecisi tarafından bir erişim
sözleşmesiyle belirli bir süre için, belirli bir demiryolu altyapı
kapasitesinin bir demiryolu tren işletmecisinin kullanımına verilmesini, Bu
tahsis işleminin özellikleri ise erişim sözleşmesi ile belirlenecektir. Erişim sözleşmesi: Altyapı kapasite tahsis
başvurusu olumlu sonuçlanan demiryolu tren işletmecisi ile altyapı kapasite
tahsisi yapan demiryolu altyapı işletmecisi arasında yapılan ve şebekeye
erişimi sağlayan sözleşmeyi,ifade eder.
1.2. KONTROL BİRİMLERİ
1.2.1. Düzenleme
ve Denetleme Otoritesi
Devlet Düzenleme Genel Müdürlüğü, Ulaştırma, Denizcilik ve
Haberleşme Bakanlığı altında faaliyet göstermektedir. Düzenleme ve denetleme
otoritesinin bir bakanlık altında örgütlenmesi eleştiriye oldukça açık bir
husustur. Bunun başlıca sebebi DDGM’ ye yüklenen önemden kaynaklanır. 655 sayılı
KHK 8. Madde de DDGM’ nin görevleri düzenlenmiştir. Buna göre;(1) Demiryolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün
görevleri şunlardır:b) Demiryolu
altyapı işletmecisi ve demiryolu tren işletmecileri ile demiryolu taşımacılığı
alanında organizatör, acente, komisyoncu, gar veya istasyon
işletmecisi ve benzeri faaliyette bulunanların hizmet esasları, mali yeterlik
ve mesleki saygınlık şartlarını belirlemek, bunları yetkilendirmek ve
denetlemek.g) Demiryolu altyapı
işletmecileri ve demiryolu tren işletmecilerine ilgili emniyet belgelerini
vermek veya verebilecekleri yetkilendirmek ve denetlemek.ğ) Demiryolu altyapısı kullanımı, tahsisi, erişimi ve
ücretlendirmeye ilişkin olarak demiryolu altyapı işletmecileriyle demiryolu
tren işletmecileri arasında oluşan ihtilafların çözümüne yönelik karar almak.
655 sayılı KHK’da görevleri düzenlenen DDGM’ den anlaşılıyor ki bu genel
müdürlük bir düzenleyici organ statüsüne sahip. Bu yetkilerle donatılan bir
organın Bakanlık çatısı altında çalışması siyasi tartışmaları da sık sık
gündeme getirecektir. Halbuki düzenleyici organ olarak belirlenen DDGM’ nin
bağımsız idari otorite çatısı altında düzenlenmesi daha yararlı olurdu.
1.2.2. Bağımsız
İnceleme ve Tavsiye Birimi[6]
Kaza Araştırma ve
inceleme Kurulu sadece demiryolu ulaşımında meydana gelen kazaları araştırmak
için kurulan bir kurul değildir. Bunun yanı sıra deniz, hava ve karayolu
taşımacılığında meydana gelen kazaların nedenini araştırma görevi Bakanlık
içinde düzenlenen bu kurula verilmiştir.[7] Bu
doğrultuda 6 Mayıs 2013 tarihli resmi gazetede Kaza araştırma ve inceleme
yönetmeliği çıkarılmıştır. Kurulun görevleri[8]
başlıklı 6. Madde uyarınca;a) Ulaştırma alanında meydana gelen ciddi kazalarla ilgili araştırma,
inceleme yaparak grup başkanı koordinasyonunda düzenlenen raporları Kurul
gündeminde değerlendirmek, raporlarda yer alan hususları karara bağlamak ve
gerektiğinde bu araştırma ve incelemelere bağlı olarak ulaştırma altyapıları ve
taşımacılık faaliyetlerinin emniyetinin iyileştirilmesi için teklif hazırlamak
ve Bakana sunmak.b) Bir ulaştırma
türünde meydana gelen ve ulaştırma emniyet düzenlemeleri ve emniyet yönetimi
bakımından belirgin bir etkiye sahip kaza ve olayları özel olarak araştırmak,
incelemek ve bütün ulaştırma türlerini kapsayan emniyete ilişkin teklif
hazırlamak ve Bakana sunmak. Kurulun çalışma esaslarına gelince, kurul
görevlileri doğrudan Bakanlık bünyesinde çalışırlar. Nitekim Yönetmeliğin,
Kurulun çalışma esaslarını düzenleyen 17. Maddesine göre;– (1)
Kurul, görevlerini Bakan adına yapar.(2) Kurul, kararlarında bağımsızdır.(3)
Kurula, Bakan dışında hiçbir merciden emir verilemez. Dolayısıyla bu görevliler
görevleri bakımından diğer kamu görevlilerinden, buna müsteşarda dâhil, hiçbir
emir ve talimat almazlar. Bu düzenleme yerinde kabul edilebilir. Kaza raporları[9]
sorunun derinliklerine inme bakımından ve ivedilikle kanıtlara ulaşılabilmesi,
bunların belgelenmesi adına çok büyük önem arza eder. Dolayısıyla bu kişilerin
doğrudan bakan adına çalışması, onların bağımsızlığına olumlu olarak etki
edecektir.
İKİNCİ BÖLÜMDEMİRYOLU HİZMETİNİN SERBESTLEŞME SÜRECİ
2.1. HUKUKİ ALTYAPI
2.1.1.6461 Sayılı Türkiye’de Demiryolu Ulaştırmasının Serbestleşmesi Hakkında Kanun
6461 Sayılı Kanun hükümlerince TCDD ikili bir yapıya
bölünmüştür. Buna göre TCDD işletmesi Genel müdürlüğü altyapı işletmecisi
olarak devlete bağlı kalmak suretiyle hizmet sunucusu olarak görev yaparken.
Üstyapıda yolcu ve yük taşımacılığı işini TCDD Taşımacılık A.Ş. tarafından
yerine getirilecektir. 6461 sayılı kanunun amaç ve kapsam başlıklı 1. Maddesi
TCDD içindeki görev dağılımını belirlemiştir. b) Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğünün
demiryolu altyapı işletmecisi olarak yapılandırılmasını, c) Türkiye Cumhuriyeti
Devlet Demiryolları Taşımacılık Anonim Şirketi adıyla demiryolu tren
işletmecisi olarak bir şirket kurulmasını. Hem TCDD Genel Müdürlüğü hem de
TCDD A.Ş. 233 sayılı kanun hükümlerine tabidir. Dolayısıyla bunlar Kamu İktisadi
Teşebbüsü statüsüne sahip birer kamu tüzel kişileridirler.[10]
Kanun kamu tüzel kişilerinin yanında TTK hükümlerine tabi şirketlerinde hem
altyapı işletmecisi hem de tren işletmecisi olarak hizmet verebileceklerini
öngörmüştür[11].
e) Kamu tüzel kişileri ile ticaret
siciline kayıtlı şirketlerin demiryolu altyapı işletmeciliği ve demiryolu tren
işletmeciliği yapabilmesini. Dolayısıyla şu an için tüm ulusal altyapı ağı[12]
TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğünün tasarrufunda olmasına karşın, bu sistemin
fiilen işletmeye başlaması ile şirketlerinde kendi tasarrufları altında
kullanabilecekleri altyapıları olacaktır. Bu bilgiye 6461 madde1/d bendinden
ulaşıyoruz. Şöyle ki;Kamu tüzel kişileri
ile ticaret siciline kayıtlı şirketlerin demiryolu altyapısı inşa etmesini ve
bu altyapının kullanılmasını sağlamak bu kanunun amaçlarından biri olarak
sayılmıştır.
Kanunun
getirdiği önemli bir başka önemli kurum ise kamu hizmeti
yükümlülüğüdür.Demiryolu ulaşımı önemli yatırımlara ve mali giderlere ihtiyaç
duyan bir sektördür. Ulusal altyapı ağı içerisinde veya kamu hizmetinin
götürülebilmesi için inşası zorunlu olan her hat yani demiryolu şebekesi,
mutlaka önemli kar getirmeyebilir. Hatta şirketler için bu hat üzerinde yük
ve/veya yolcu taşımacılığı bir külfet oluşturabilir. Bunu düşünen kanun koyucu
kamu hizmeti yükümlülüğü ile sorunu aşmak istemiştir. Buna göre; 6461 Sayılı
Kanunun 2. Maddesi "e" bendi kamu hizmeti yükümlülüğünü
tanımlamıştır. Kamu hizmeti yükümlülüğü:
Belirli bir hat üzerinde herhangi bir demiryolu tren işletmecisinin ticari
şartlarda veremediği bir demiryolu yolcu taşımacılığı hizmetinin verilmesini
sağlamak amacıyla ve bir sözleşmeye dayalı olarak Bakanlığın görevlendirmesi
üzerine yerine getirilen demiryolu yolcu taşımacılığı hizmet yükümlülüğünü.
Bu hükümden de anlaşıldığı üzere ticari şarlarda bir şirketin yolcu
taşımacılığı hizmeti vermesinin mümkün olmadığı hallerde Bakanlık ile bir
şirket arasında imzalanan görev sözleşmesi ile o hat üzerinde yolcu
taşımacılığı sürdürülecektir.[13] Kanunun Geçici 4. Maddesi ile 5 yıl için bu
görevli kişi TCDD A.Ş. olacaktır. 1) Bu
Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren beşinci yılın yıl
sonuyla sınırlı olarak TCDD Taşımacılık A.Ş.’nin;Kamu hizmeti yükümlülüğü,
beş yıl süreyle TCDD Taşımacılık A.Ş. tarafından yerine getirilir.
Kanunun 3. Maddesi TCDD Genel Müdürlüğünün
altyapı işletmecisi olarak görev yapacağını belirttikten sonra, diğer
görevlerinin de sıralamıştır. Buna göre TCDD ulusal altyapı ağında trafik
tekelini yönetmekle görevlidir. Burada demiryolu ağının tasarrufunda olup olmadığı
ayrımı gözetilmemiştir. Kanaatimizce de doğru olan uygulama budur. Benzer
uygulama Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü içinde
deneyimlenmiştir. Buradaki en büyük amaç ikili bir yapıya sahip olacak olan
demiryolu sektöründe, altyapı işletmecileri ve tren işletmecileri arasında
iletişim kopukluğunun ortadan kaldırılmasıdır. Bu bağlamda iletişim kopukluğu
nedeniyle ortaya çıkabilecek olası kazalar önlenmeye çalışılmıştır. (2) TCDD’nin diğer görevleri şunlardır: a)
Ulusal demiryolu altyapı ağı üzerindeki demiryolu trafiğini tekel olarak
yönetmek. TCDD tasarrufunda bulunan demiryolu altyapısı üzerinde tren
işletmecileri için belirlediği trafik yönetim ücretinde eşit ve adil olmalıdır.
TCDD tasarrufunda olmayan hatlar da ise tekel olarak yönettiği trafik yönetim
ücretini tüm altyapı hizmet sunucuları için eşit şartlarda ve ayrımcılık
oluşturmadan vermek zorundadır.[14]
TCDD’nin diğer görevleri ise; ç) Tasarrufunda olan demiryolu altyapısının
demiryolu trafiğiyle ilgili olmayan alanlarını işletmek, işlettirmek veya
kiraya vermek,d) Tasarrufunda olan demiryolu altyapısını iyileştirmek,
yenilemek, genişletmek, bakım ve onarımını yapmak veya yaptırmak, ve e) Yüksek
hızlı ve hızlı tren taşımacılığı için demiryolu altyapısı yapmak veya
yaptırmaktır.
Altyapı işletmecisi olmak, tasarrufunda
bir şebekenin bulunması anlamına gelir. Dolayısıyla bu altyapı işletmecisi
ayrıca, tasarrufundaki hat üzerinde yük veya yolcu taşımacılığında yapabilir.
Fakat demiryolu piyasasında istenmeyen şey hatlar üzerinde özel tekelin
oluşmasıdır. Dolaysısıyla, altyapı işletmecisi ile o hat üzerinde tren
işletmecisi olmak isteyen ve gerekli belgeleri Bakanlıktan alan kişi, altyapı
işletmecisine başvurarak o hattı bedeli karşılığında kullanabilmelidir. Altyapı
hizmet sunucusu haklı bir gerekçesi olmadan sözleşme yapmayı reddedemez. Aksi
rekabet ihlali olacaktır. Nitekim tahsis yönetmeliği bu durumu öngörerek;
konuya ilişkin şikâyet merciini DDGM olarak belirlemiştir.[15]
TTK hükümlerine tabi özel şirketlerin
demiryolu altyapısı inşa etmek istemeleri halinde ise, altyapının inşası için
gerekli yerlerde istimlâk işlemi, bedeli şirketten tahsis edilmek suretiyle
yapılacaktır. (3) Şirketlerin, demiryolu
altyapısı inşa etmek istemeleri hâlinde; yapacakları demiryolu altyapısının
gerektirdiği taşınmazlar, kamulaştırma bedeli ilgili şirketten tahsil edilerek
Bakanlık tarafından kamulaştırılır ve belirtilen amaçla ilgili şirket lehine
kırk dokuz yılı geçmemek üzere bedelsiz olarak irtifak hakkı tesis edilir.
Kullanım süresinin sonunda söz konusu taşınmazlar üzerinde inşa edilmiş bütün
varlıklar başka bir işleme gerek kalmaksızın Hazinenin mülkiyetine geçmiş
sayılır. Bu varlıklar için Hazine tarafından herhangi bir bedel veya tazminat
ödenmez. Hükümden de anlaşıldığı üzere yapılan işlem bir yap-işlet-devret
veya imtiyaz sözleşmesi hükmündedir.
Son olarak belirtmek gerekir ki bu kanunun
uygulanmasından önce TCDD Genel Müdürlüğünün yaptığı işlemlerde ortaya çıkan
uyuşmalıklarda,[16]
taraf sıfatı genel müdürlüğe ait değildir. Açılacak davalar TCDD A.Ş.’ye
yöneltilmek mecburiyeti vardır.b) (a) bendi kapsamında devredilen personel ile
araç, gereç ve cihazlarla ilgili TCDD’ce taraf olunan işlem ve sözleşmelerde
TCDD Taşımacılık A.Ş. taraf olur. Bu hususlara ilişkin olarak TCDD leh ve
aleyhine açılmış olan davalar ile başlatılmış olan takiplerde TCDD Taşımacılık
A.Ş. kendiliğinden taraf sıfatını kazanır. Söz konusu hususlarla ilgili olarak
bu maddenin yürürlüğe girmesinden önce TCDD tarafından yapılmış iş ve işlemler
sebebiyle açılacak davalar TCDD Taşımacılık A.Ş.’ye yöneltilir.
2.1.2. 655 Sayılı KHK ve Demiryolu Altyapı Erişim Ve Kapasite Tahsis Yönetmeliği
Demiryolunun tekli idari yapısının parçalanmasına müteakip,
altyapı ve üstyapının birbirinden bağımsızlaştırılması ve şebeke sistemi
kurularak özel sektörün hem altyapıda hem de üst yapıda faaliyet gösterebilecek
duruma getirilmesi için öncelikle hukuki altyapı sorununun çözümlenmesi
gerekmekteydi. Avrupa Birliği müktesebatı ile başlayan bu süreçte ilk önemli
adım 1 Kasım 2011 tarihli 655 sayılı KHK ile atmıştır. 655 Sayılı KHK Ulaştırma,
Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının teşkilat yapısı düzenlenmektedir.
Demiryolunu ilgilendiren kısım ise KHK’nın 8. Maddesi ile oluşturulan yapıdır.
Buna göre; Demiryolu Düzenleme Genel Müdürlüğüne, demiryolunun serbestleşmesi
aşamasında önemli düzenleyici görevler verilmiştir. Örneğin DDGM demiryolu
ulaşımı yapabilme yetkisine sahip olan kamu tüzel kişilerine ve şirketlere,
başvurmaları halinde emniyet belgesini veren kurumdur veya yine emniyet belgesinin
verilmesi için zorunlu unsur olan emniyet yönetim sisteminin[17]
demiryolu araçlarında kurulmasını denetleyecek olan mercii de DDGM’ dir. DDGM’nin
görevleri bununla da sona ermez. Altyapı işletmecisi olmak isteyen kamu tüzel
kişileri veya şirketler ile yapılacak lisans sözleşmesinde idare adına taraf
olacak olan mercii da yine DDGM’ dir. Sonuç olarak regüle edilen bu piyasada
regülatör olarak düzenlenen DDGM ayrıca rekabet ihlali halinde de şikayeti
alacak olan merciidir.[18]
655 Sayılı KHK ile DDGM’ nin görevleri
düzenlenmiş ve özel piyasa aktörlerine açılmak istenen demiryolu piyasasının regülâtörü
belirlenmiştir.
Demiryolu Düzenleme Genel Müdürlüğü
MADDE
8- (1) Demiryolu Düzenleme
Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
k)
Demiryolu ulaşımını geliştirmek ve serbest, adil, sürdürülebilir bir rekabet
ortamı sağlamak amacıyla sınırlı olmak üzere; demiryolu altyapı kullanım
ücretleri ile taşımacılık faaliyetlerine ilişkin gerektiğinde taban ve tavan
ücret tespit etmek ve uygulamasını denetlemek.
Görüldüğü üzere denetime tabi diğer piyasalarda olduğu gibi demiryolu
piyasasında da tavan ücretleri belirlemem görevi DDGM’ye verilmiştir.
h)
Demiryolu taşımacılık faaliyetlerinde kullanılan yük ve yolcu garları veya
istasyonları ile benzeri yapıların asgari niteliklerini belirlemek ve bunları
denetlemek. Hizmetin müşteriler için en iyi seviyede
seyredebilmesi adına asgari hizmet niteliklerinin belirlenmesi de ancak regülatör
tarafından yapılabilirdi. Bu hüküm DDGM’nin aslında bağımsız bir idari otorite
gibi çalışacağını gösteren bir düzenlemedir.
ğ)
Demiryolu altyapısı kullanımı, tahsisi, erişimi ve ücretlendirmeye ilişkin
olarak demiryolu altyapı işletmecileriyle demiryolu tren işletmecileri arasında
oluşan ihtilafların çözümüne yönelik karar almak.
Alt pazarda faaliyet gösteren ve tasarrufunda bir demiryolu şebekesi bulunan
demiryolu altyapı işletmecisi ile, bu şebekeyi kullanma mecburiyeti bulunan
teren işletmecisi arasında yaşanan sözleşme yapma mecburiyeti, adil ve eşit
fiyatlandırma gibi rekabet hukuku ihlallerini karara bağlayacak olan mercii de
yine DDGM’dir.
g)
Demiryolu altyapı işletmecileri ve demiryolu tren işletmecilerine ilgili
emniyet belgelerini vermek veya verebilecekleri yetkilendirmek ve denetlemek.
Daha önce de bahsettiğimiz gibi emniyet belgesi demiryolu piyasasının bir
aktörü olabilmek için ilk önce sahip olunması gereken unsurdur. Emniyet
belgesinin geçersizliği halinde, buna dayanarak verilen lisans da kendiliğinden
batıl olacaktır. Bu belirtilenlerin dışında Demiryolu Altyapı Erişim Ve
Kapasite Tahsis yönetmeliğinde düzenlenen bir diğer zorunlu unsur 6102 Ayılı
TTK uyarınca ticaret siciline kayıtlı şirketler için düzenlenen taşımacılık
yetki belgesidir. Bu belgenin emniyet belgesinin dışında ve öncelikli olarak
Bakanlıktan alınması zorunludur. Taşımacılık
yetki belgesi: Bakanlık tarafından bir işletmeciye verilen ve demiryolu
ulaştırma hizmetleri sunabilmek, altyapı ve tren işletebilmek için önkoşulların
sağlandığını gösteren belge. Tahsis yönetmeliğinde değinilmesi gereken son önemli
konu ise itiraz ve şikayet hakkıdır. Yönetmeliğin 27. Maddesi uyarınca
regülatör konuma getirilen ve bakanlık bünyesinde görev yapan DDGM tahdidi
sayıdaki (Numerus Clausus) şikayet
konuları üzerinde karar verici merciidir. Buna göre;
İtiraz ve şikâyet hakkı
MADDE 27 – (1) Bir demiryolu tren işletmecisi
kendisine haksız muamele edildiği, ayrımcılığa maruz kaldığı veya başka bir
şekilde zarar gördüğü kanaatindeyse Bakanlığa, demiryolu altyapı işletmecisinin
kararlarına karşı veya ilişkili demiryolu tren işletmecisiyle ilgili olarak
aşağıdaki hususlar çerçevesinde itiraz etme hakkına sahiptir:
a) Şebeke Bildirimi,[19]
b) Şebeke Bildirimindeki kriterler ve uygulamaları,
c) Kapasite tahsis süreci ve sonucu,
ç) Ücretlendirme şeması ve indirim şablonları,
d) Ödemesi gereken altyapı ücretlerinin düzeyi[20],
e) Serbest erişim ile ilgili düzenlemeler.[21]
DDGM düzenleyici ve
denetleyici mercii olarak birbirleri ile bağlantılı pazarlarda hizmet veren
altyapı hizmet sunucusu ile tren işletmecisi arasındaki sadece madde de sınırlı
olarak belirtilen konulara özgü şikayetleri çözüme kavuşturma yetkisine
sahiptir.
(2) Bakanlık, demiryolu altyapı işletmecileri tarafından
belirlenen ücretlerin kurallara uygun ve adil olmasını sağlar. Dolayısıyla demiryolu piyasasında şebeke sahipleri
tarafından belirlenen fiyatların denetimi de DDGM tarafından yerine getirilecektir.
Demiryolu piyasası fiyat regülasyonuna tabi bir piyasadır. Dolayısıyla fiyat
regülasyonu sayesinde belli hatlar üzerinde monopol bir piyasa olsa bile "tekelci
fiyatlama", "fahiş fiyatlama" sorunu ile karşılaşılmayacaktır.
6) Bir demiryolu tren işletmecisinin altyapı kapasite
tahsis talebinin kabulü veya reddedilmesi ile ilgili olarak Bakanlığa
başvurması halinde; Bakanlık, demiryolu altyapı işletmecisinin kararını
doğrular veya belirlediği yönlendirmelere uygun olarak tadilini ister. Tren işletmecisinin, altyapı hizmet sunucusuna başvurarak
erişim sözleşmesi yapan talebi reddedilmesi halinde ise; bunu denetleyecek
organ bakanlık bünyesindeki DDGM’dir.Buna göre DDGM’nin verdiği karar iki türlü
olur. Ya Altyapı işletmecisinin kararını doğrular yani onar.[22] Ya da kendisinin
belirlediği kriterlerde sözleşme yapılmasını ister. Bu ikinci halde DDGM’nin
altyapı işletmecisinden sözleşme yapılması isteği, ihtiyari nitelik taşımaz.
Bilakis bu karar her iki tarafı da bağlar. Nitekim;(5) Bakanlığın itiraz veya şikâyet üzerine verdiği kararlar, tüm
taraflar için bağlayıcıdır.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜMBRITISH RAIL ÖRNEĞİ
Demiryolu sektöründe kamu tekelinin
kırılıp, özel sektörün piyasaya girdiği ve 1991 yılında Avrupa Birliği
tarafından çıkarılan demiryolu sektörünün serbestleşmesinin hedeflendiği 91/440
sayılı direktifi uygulamaya koyan ilk devlet İngiltere’dir. Dolayısıyla bu
deneyimi göz önüne alarak, İngiltere’de yaşanan sorunları ve bu sorunların
kaynaklarını iyi analize ederek Türkiye özelinde demiryolu serbestleşmesinde
hangi adımların atılmasının doğru olacağını belirlemek gerekir. Bu bölümde
öncelikle İngiltere’de yaşanan serbestleşme sürecine sonrasında ise nelerin
doğru bir şekilde yapıldığı ve nerelerde eksikliklerin bulunduğunu tartışmaya
çalışacağız. Son olarak da; Türkiye’de hukuki altyapısı büyük ölçüde tamamlanan
demiryolu serbestleşmesinin henüz fiili uygulaması olmamasına rağmen İngiltere
örneğinden hangi konularda farklılaştığını veya mutlaka farklılaşması
gerektiğine değineceğiz.
3.1. Özelleştirme Dönemi
İngiltere’de demiryolu tekeli British Rail
kontrolünde idi. British Rail kendi bağlı ortaklıkları ile demiryolu hattı
inşası, bakımı, yenilemesi yani demiryolu sektöründe çekirdek hizmet[23]
olarak aktarılan işlerin dışında, kendisinin mülk ve tasarrufunda bulunan başka
taşınmazlara da sahipti. British Rail
demiryolu hizmetinin görülmesi ile ilgili olmayan ama örneğin Brıtısh
Transport Hotels adındaki otel zinciri, Sealink -BR’e bağlı feribot
hizmeti, istasyon hizmetleri (station catering) ve bazı limanlarında mülkiyetine
de sahipti. Dolayısıyla, demiryolu tekelinin kaynakları sadece demiryolu
hizmetlerinden karşılanmıyor ayrıca diğer hizmetler ile birlikte British Rail
ek kazanç da sağlıyordu.[24] Özelleştirmeye
hazırlık aşamasında British Rail’in sahip olduğu ve ek gelir sağladığı
taşınmazlar ve hizmetler özelleştirilmiştir. Bu ölçüde; Brıtısh Transport
Hotels adındaki otel zinciri, Sealink -BR’ e bağlı feribot hizmeti,
istasyon hizmetleri (station catering) ve British Rail’in mülkiyetine bırakılan
limanlar özelleştirilmiştir. İkinci hamle ise, bütünleşik yapıya sahip olan
British Rail’in bu yapısının parçalanması ve parçalanan yapıların
özelleştirilmesi sürecidir.[25]
Bu süreç doğru planlanmadığı zaman büyük problemlere neden olabilecek
nitelikteydi. Nitekim British Rail’in özelleştirilmesi sonucu yaşanan
sıkıntılar, İngiltere’de demiryolu ulaşımının serbestleşmesinin başarısız olma
nedeninin temelini teşkil etmektedir.
Demiryolunun
özeleştirilmesi aşamasında Avrupa Birliği direktiflerinin yanında, İngiltere
özelinde faaliyette bulunan Adam Smith
Enstitüsü de önemli katkı vermiştir.[26]
Demiryolu sektörü ve British Rail'in ilkin iki parçaya bölünerek tekel
altyapısının kırılması hedeflenmiştir. "Omega" raporlarında da
önerildiği gibi sermayedarların yararına olabilecek şekilde altyapı ve üst yapı
şeklinde bir ayrıma gidilmiştir. British Rail’in bağlı ortaklığı olan ve
demiryolu tekeli için taşıt ve donanım üreten ve bunların bakım ve onarımını
yapan birimi BREL iki parçaya
bölünmüştür. İlki sadece vagon üretirken, taşıtların rutin bakımlarını yapacak
olan "British Rail Maintenance Limited" yani BRML adıyla ikinci bir birim oluşturulmuş ve bunlar daha sonra özel
gruplara satılmıştır.[27]
Bu birbirinde koparılmış birimler taşeronlaşmaya ve denetim zorluğuna neden
olmuştur. Türkiye özelinde ise vagon üretimi ve bunların bakımı yenilenmesi işi
TCDD Genel Müdürlüğünün bağlı ortaklıkları eliyle yürütülmektedir. Bu bağlı
ortaklar ilerleyen dönemlerde özelleştirme kapsamına alınacağını öngörmek kimse
için sürpriz olmayacaktır. Fakat sorun kimin vagon ürettiğinden veya bunların
bakım ve onarımını yapmasından kaynaklanmayacaktır. Sorun bu parçalı yapıda
özel şirketlere devredilen vagon üretim ve bakım işinin denetiminde
yoğunlaşacaktır. İngiltere örneğinden alınması gereken en önemli ders, taşeronlaşmanın
engellenmesi ve ticari kaygılarla yönetilen şirketler adına yapılan işin hala
bir kamu hizmeti olduğunun unutturulmamasıdır. İngiltere’de özelleştirme
sonrası yerel tren istasyonlarında şirketlere göre yüksek çalışan deneyimli
işçiler, istihdam fazlası olmaları gerekçesiyle işten çıkarılmışlardı. Onların
yerine işe alınanlar ise işte deneyimi olmayan ve düşük ücretle çalışan
kişilerdi. Bu konunun önemi İngiltere’de art arda meydana gelen kazaların
nedeni araştırılırken daha iyi anlaşılmıştır. Aynı problemin Türkiye’de
yaşanmaması adına gerekli tedbirleri alabileceğimiz bir örnek hâlihazırda
önümüzde durmaktadır.
Özelleştirmeye hazırlık aşamasında
British Rail gerek bağlı ortaklıklarının gerekse demiryolu ulaşımı ile ilgili
olmayan hizmetlerinin özelleştirilmesi nedeniyle büyük istihdam kayıpları
yaşanmıştır.[28]
M. Thatcher dönemi özelleştirme sürecinde hazırlık aşaması olarak
nitelendirilebilir. Major iktidarı döneminde ise demiryolu sektörünün tam
anlamıyla özelleştirmesi yoluna gidilmiştir. Bunun en önemli kanıtı; British
Rail’in tasarrufunda bulunan ulusal altyapı ağının Railtrack adıyla kurulan bir kamu şirketine devredilmesidir.
Bütünleşik yapıdaki British Rail altyapı ve üstyapı olarak bölümlere ayrılmış
ve Railtrack altyapı işletmecisi olarak
belirlenmiştir. Türkiye özelinde TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğünün yaptığı iş
tam da budur. Fakat farklı olarak İngiltere’de kamuya bağlı ayrı bir tren
işletmecisi kurulmamıştır. Altyapı tekelinin sahibi Railtrack 1994 yılında kurulmuş ve 1996 yılında Londra Borsasında
değerinin çok altında 1,9 milyar pounda satılmıştır.[29]
Ayrıca British Rail’in envanterinde bulunan ve toplam değeri 2.93 milyar pounda
olan 11.250 adet taşıt üç kamu girişimine eşit oranda dağıtılmıştır.
Dolayısıyla Railtrack vagon üretmeyen,
bakım veya onarım işi yapmayan hatta vagon sahibi bile olmayan içi boşaltılmış
bir kamu kurumuna dönüştürülmüştür. Taşıt sahibi bu üç kamu şirketi de 1996
yılında yine vagonların toplam değerinin çok altında bir bedelle 1,8 milyar pounda
ile satılmıştır.[30]
3.2. Düzenleme ve Denetleme Otoritesi
Demiryolu yasasının getirdiği bir diğer
yenilik sektörde regülatörün kurulmasını sağlamak olmuştur. Buna göre; Office Of Rail Regulator, Railtrack’ın düzenlenmesi ve
denetiminden sorumlu olacaktır.[31] ORR, demiryolu trafik ücretlerini
belirleyen, tren işletmecilerinin altyapıyı kullanabilmeleri için gereken
lisansın veren ve Railtrack ile çıkan
uyuşmazlıklarda karar verici bağımsız bir idari otorite olarak planlanmıştır.
Türkiye’de de buna benzer bir düzenleyici ve denetleyici bir yapı 655 sayılı
KHK ile öngörülmüştür. Fakat Demiryolu Düzenleme Genel Müdürlüğü (DDGM) İngiltere’de
ki QRR’nin aksine bakanlık bünyesinde
organize edilmiştir. İlerleyen dönemlerde bakanlık içinde planlanan DDGM’nin
bağımsız idari otoriteye dönüştürülmesi alacağı kararların tarafsızlığının
sağlanması açısından şarttır.
3.3. Brıtısh Rail’in Özelleştirmesi Neden Başarısız Oldu
British Rail’in serbestleşmesinde ilk ve
en önemli hamle altyapı işletmecisi olarak Railtrack
kamu teşebbüsünün kurulması ile olmuştur. Bu planlama ile Railtrack kendi tasarrufunda altyapı hizmet sunucu olurken, üst
yapıda herhangi bir kamu girişimi planlanmamıştı. Buna müteakip British Rail’in
vagon üretimini sağlayan ve bunların onarımını ve bakımını yapan Britsh Rail’in
bağlı ortaklığı BREL iki yapıya
ayrılmış ve bunlarda özel sektöre devredilmiştir.[32]Sonuç
olarak Railtrack bağlı
ortaklıklarının özelleştirilmesi nedeniyle sadece altyapı sahibidir. Bu durum
uygulamada önemli sıkıntılara neden olmuştur. Serbest piyasa ekonomisine göre
işletilen özel şirketler; vagon üretim ve bunların bakım onarım işini
taşeronlara bırakmaları İngiltere’de yaşanan bazı kazaların nedeni olarak
görülmüştür.[33]
Örneğin; Hatfield kazasında, kazadan 21 ay önce fark edilmesine
rağmen onarılmayan hasarlı bir ray kazaya neden oluyor. Bu durumu daha vahim
kılan ise kazadan 7 ay önce bu hasarı gidermek için yeni raylar alana
getirilmesine rağmen taşeron olarak çalışan
tecrübesiz işçilerin onarım işini yapmamasıdır. Tabi ki bu kazada bir diğer
sorumlu da QRR’dır. Denetimden sorumlu bağımsız idari otoritenin hizmet kusuru
da kazaya neden olan ikinci etken olarak görülmüştür İngiltere’de[34]
British Rail çalışmalarını her
hat üzerinde çalışan yerel işçiler üzerinden sürdürmekte idi. Serbestleşme
sonrası özel şirketlerin tasarrufu altına giren hatlarda yapılan ilk iş yüksek
ücretli olarak görülen bu işçilerin işten çıkarılması oldu. Dolayısıyla hattı
tanıyan, bu hat ile ilgili sorunları bilen deneyimli işçiler işten çıkarılırken
yerine genç ve mesleki deneyimi olmayan ve nispeten düşük ücretle çalışan yeni işçiler
getirildi. Maalesef şirketlerin fazla istihdam nedeniyle uyguladıkları işten
çıkarma stratejileri İngiltere’de önemli can kayıplarına neden oldu. Örneğin; Southall kazasının nedeni,makinistin yol üzerindeki sinyali kaçırması
sonucu dolu olan hatta girmesi ve başka bir tren ile çarpışması. Sonradan
kazadan sorumlu makinistin uygun bir eğitim almadan ve tecrübe kazanmadan (makinist
3 hafta önce işe başlamış) işe başlatıldığı anlaşılıyor. Ayrıca maliyetleri
düşürme adına taşıtlara yatırım yapılmaması, makinistin sinyali kaçırsa bile
lokomotifi durduran otomatik fren sistemine sahip olmaması kazanın gerçekleşme
olasılığını yükselten bir diğer etken. Türkiye özeline gelince bu konuda önemli
bir yasal düzenleme yapılmıştır. Buna göre emniyet sistemi kuramayan tren
işletmeciler emniyet belgesi alamayacaktır. Dolayısıyla da tren işletmecisi
olabilmek yani bir altyapı işletmecisi ile erişim sözleşmesi yapabilmek için
zorunlu unsur olan emniyet belgesinin yokluğu halinde, altyapı işletmecisi erişim
sözleşmesini imzalamamalıdır. Aksi halde bu sözleşme, zorunlu unsurun
bulunmaması nedeniyle hükümsüz olacaktır.
SONUÇ
Türkiye’de yaşanan özelleştirme
sürecinin son halkası demiryolu sektöründeki tekelin kırılarak özel sektörün
piyasaya girişinin sağlanması olmuştur. Demiryolunun serbestleşmesi sürecinde hukuki
alt yapı 6462 Sayılı Kanun, Ulaştırma Bakanlığı tarafından çıkarılan
yönetmelikler ve TCDD Genel Müdürlüğünün ana statüsü ile büyük ölçüde tamamlanmıştır.
Serbestleşme hem altyapı inşası, bakımı ve onarımı bazında altyapı
işletmecileri için hem de kamu tüzel kişisi olan TCDD Genel Müdürlüğünün
tasarrufunda bulunan veya özel şirketlerin tasarrufundaki altyapıyı kullanmak
isteyen tren işletmecileri için getirilmiştir. Bu uygulamalar sırasında
çıkabilecek ayrımcı fiyat uygulamaları veya rekabeti kısıtlayıcı eylemler
Bakanlık bünyesinde regülatör olarak görev yapan Demiryolu Düzenleme Genel
Müdürlüğünün görev alanındadır. Demiryolu sektöründe serbestleşme uygulamalarının
temel gayesinin TCDD tekelinin kırılarak piyasanın özel sektöre açılması
olduğunu belirtmiştik. Fakat bu amacın uygulama da ne kadar
gerçekleştirilebileceği tartışmalıdır. Nitekim çalışmamızda eleştirdiğimiz
önemli bir sorun hala karşımızda durmaktadır. Demiryolu sektöründe belirli
hatlarda tek işletmeciye işletme hakkının verilmesi o hat üzerinde özel tekelin
oluşmasına ister istemez neden olacaktır. Nitekim İngiltere örneğinde British Rail’in özelleştirilmesi sonrası belirli hatlarda kamu tekelinin
yerini özel tekel almış ve bu tekelci fiyatlama sorununu beraberinde
getirmiştir. British Rail tekel olarak
hizmet vermesine rağmen kamu hizmetini anlayışı sayesinde tekelci fiyatlamaya
rastlanmayan bir KİK’dir. Fakat İngiltere’de ortaya çıkan en önemli sorun özel
tekel elinde işletilen demiryolu şebekeleri veya tren işletmecilerinin kar
amacını üstün tutup, hizmetin kalitesini ikinci plana atmış olmasıdır. Tekelci
uygulamanın Türkiye özelinde yaşanmaması için regülatör konumundaki DDGM’nin
fiyatlandırmayı kontrol altında tutması gerekmektedir. TCDD’nin serbestleşmesinde
getirilen önemli bir başka yenilik ise "kamu hizmeti yükümlülüğüdür. Şirket
bilincine göre hareket edecek olan özel sektör doğal olarak kar ettirmeyen
hatlara yatırım yapmak istemeyecektir. Bu durum ise devletin hizmet bilinci ile
çelişmektedir. Dolayısıyla özel sektöre bırakılan bir kamu hizmetinde doğacak
sorunlara devlet müdahale etmelidir. Kamu hizmeti yükümlülüğü bu müdahalenin
bir örneğidir. Buna göre devlet ile getirisi az olan o hat üzerinde ve bir
şirket arasında görev sözleşmesi imzalanarak hizmetin o bölgeye de ulaşması
sağlanacaktır.
KAYNAKÇA
Cole
Bart, Cooper Christine., "Deskilling In The 21st Century: The Case Of Rail
Privatisation, Critical Perspectives On Accounting", 17: 2006, s.601-625.
Demirelli
Levent, "Hizmet Sunumu Ve Örgütlenmesi Temelinde İngiltere’de Demiryolu
Hizmetinin Özelleştirilmesi", Ankara Ünv. SBF Dergisi,Cilt 70 No:4, 2015, s.903-930
Gibb
Richard, Lowndes, Theresa, Charlton,
Clive, "The privatization of British rail.", Applied Geography, 1996,
s.35-51.
Jupe
Robert, Crompton. Gerald, "A
deficient performance": The regulation of the train operating companies in
Britain's privatised railway system.", Critical perspectives on accounting
, 2006, s.1035-1065.
Brendan
Martın, Thatcher Margaret., "British Rail Privatisation: what went wrong?.",
London: Public World, 2002b, 2002.
Mccartney
Sean, Stittle John, "Not our problem: UK Government's fiscal obligations
towards the privatised railway network", Accounting Forum. Vol. 30. No. 2.
Elsevier, 2006.
Shaoul
Jean., "Leasing passenger trains: the British experience", Transport
Reviews 27.2 2007, s.189-212.
[1] Avukat, İzmir Barosu,
kaanmahmuterdem@gmail.com
[2] 1/52013
Resmi gazete: 6461 Sayılı Kanun (Türkiye’de Demiryolunun Serbestleşmesi
Hakkında Kanun) ile Türkiye’de Demiryolu ulaşımının serbestleşmesi adına en önemli
yasal dayanak yayımlandı.
[3] Altyapı işleri çekirdek
olarak; altyapı yani demiryolu inşası, bakımı, onarımı, elektrifikasyon,
sinyalizasyon işleridir. Nitekim; 6461 Sayılı Kanun uyarınca Demiryolu altyapısı: Demiryolunu oluşturan zemin, balast, travers ve
ray ile elektrifikasyon, sinyalizasyon ve haberleşme tesisleriyle bunların
tamamlayıcısı her türlü sanat yapısı, tesis, gar ve istasyonları, lojistik ve
yük merkezleri ve bunların eklentileri ile iltisak hatlarını, şeklinde
tanımlanmıştır.
[4] Şebeke: Bir demiryolu altyapı işletmecisinin sahip olduğu ve/veya
onun tarafından yönetilen ve ulusal demiryolu altyapı ağı içinde yer alan tüm
demiryolu altyapı ağını,
[5] 4046
Sayılı Kanun- Madde 18 A) Özelleştirme yöntemleri
Özelleştirme programına alınan kuruluşlar
aşağıda belirtilen yöntemlerden birinin veya birkaçının birlikte uygulanması
suretiyle özelleştirilir.
a) Satış; Kuruluşların aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimleriyle
varlıklarının mülkiyetinin kısmen veya tamamen bedel karşılığı devredilmesi ya
da bu kuruluşların hisselerinin tamamının veya bir kısmının kuruluşların içinde
bulundukları şartlar da dikkate alınarak yurt içi ve yurt dışında, halka arz,
gerçek ve/veya tüzelkişilere blok satış, gecikmeli halka arzı içeren blok
satış, çalışanlara satış, borsada normal ve/veya özel emir ile satış, menkul
kıymetler yatırım fonları ve/veya menkul kıymetler yatırım ortaklarına satış
veya bunların birlikte uygulanması yoluyla bedel karşılığı devredilmesidir.
b) Kiralama; kuruluşların aktiflerindeki varlıklarının kısmen veya tamamen
bedel karşılığında ve belli bir süre ile kullanma hakkının verilmesidir.
c) İşletme hakkının verilmesi; Kuruluşların bir bütün olarak veya
aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin - mülkiyet hakkı saklı kalmak
kaydıyla bedel karşılığında belli süre ve şartlarla işletilmesi hakkının
verilmesidir.
d) Mülkiyetin gayrı ayni hakların
tesisi; Kuruluşların aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimleri ile
varlıklarının, mülkiyeti ilgili kuruluşa ait olmak kaydıyla, Türk Medeni
Kanununda öngörülen şekil ve şartlar dahilinde, malike ait kullanma hakkına
ilişkin bazı tasarruflara rıza gösterilmesine veya malikin mülkiyete bağlı
haklarını kullanmasından vazgeçmesi sonucunu doğurmasına ilişkin hakların
tesisidir.
e) Gelir Ortaklığı modeli ve işin
gereğine uygun sair hukuki tasarruflar; Kuruluşların özellikleri ve yapıları da
dikkate alınarak yukarıda belirtilen özelleştirme yöntemleri dışında kalan ve
genel hükümler ile özel kanunlarda belirtilen diğer yöntemlerdir
[6]Ulaştırma
modlarında meydana gelen ciddi kazaların tek elden incelenmesi ile seyir ve can
emniyetinin sağlanması amacıyla 01 Kasım 2011 tarihli, 28102 sayılı Mükerrer
Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik
ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname ile, sürekli mahiyette, Kaza Araştırma ve İnceleme Kurulunun
oluşturulması hükme bağlanmıştır. 06 Mayıs 2013 tarihli 28639 sayılı Resmi Gazete’de
ise Kaza Araştırma ve İnceleme Kurulu Yönetmeliği yayımlanmış olup, buna
istinaden Kurul teşekkül ettirilerek görevine başlamış bulunmaktadır.
[8] Kurulun kendi internet
sitesinde ise görevler şu şekilde belirlenmiştir:
-Ulaştırma modlarında meydana gelen ciddi kazaları incelemek,
-Ulaştırma modları emniyet düzenlemeleri ve emniyet yönetimi bakımından belirgin bir etkiye sahip kaza ve
-Ulaştırma modları emniyet düzenlemeleri ve emniyet yönetimi bakımından belirgin bir etkiye sahip kaza ve
olayları incelemek,
-Hazırlanan raporları gerektiğinde taraflara ve ilgili ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlara göndermek,
-Araştırma ve incelemesi yapılan kaza ve olaylar hakkında yıllık istatistikleri yayımlamak,
-Hazırlanan raporları gerektiğinde taraflara ve ilgili ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlara göndermek,
-Araştırma ve incelemesi yapılan kaza ve olaylar hakkında yıllık istatistikleri yayımlamak,
[9]Kaza
Araştırma ve İnceleme Kurulu Yönetmeliği madde3-i: Rapor: Kaza
araştırma ve incelemesi sonrasında düzenlenen raporu,
MADDE 4 – (1) TCDD, bu Kanun
hükümleri saklı kalmak kaydıyla 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu
İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabidir.
(2) TCDD Taşımacılık A.Ş., 233
sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabidir.
MADDE 6 – (1) Kamu tüzel
kişileri ve şirketler;
a) Kendilerine ait demiryolu
altyapısı inşa etmek,
b) Kendilerine ve/veya başka
şirketlere ait demiryolu altyapısı üzerinde demiryolu altyapı işletmecisi
olmak,
c) Ulusal demiryolu altyapı ağı
üzerinde demiryolu tren işletmecisi olmak,üzere Bakanlıkça
yetkilendirilebilirler.
[12] Ulusal demiryolu altyapı
ağı: Türkiye sınırları içerisinde bulunan il ve ilçe merkezleri ve diğer
yerleşim yerleri ile limanlar, hava meydanları, organize sanayi bölgeleri,
lojistik ve yük merkezlerini birbirine bağlayan, kamuya veya şirketlere ait
bütünleşik demiryolu altyapısı ağını,
MADDE 8 – (1) Kamu hizmeti
yükümlülükleri, Bakanlık ile demiryolu tren işletmecileri arasında yapılan bir
sözleşmeye dayanılarak yerine getirilir. Bu sözleşmelerde; sözleşmenin süresi,
taşımacılık yapılacak hat boyu, yapılacak tren sefer sayıları, uygulanacak
yolcu taşımacılığı bilet ücretleri ve ödeme usulleri açıkça belirtilir.
Sözleşmelere ilişkin diğer usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir.
[14]b) Tasarrufunda olan
demiryolu altyapısı üzerinde verdiği trafik yönetimi ücretlerini, bütün tren
işletmecileri için eşit şartlar içeren ve ayrımcılık oluşturmayan bir şekilde
belirlemek, ilgili demiryolu tren işletmecilerine tahakkuk ettirmek ve tahsil
etmek
c) Tasarrufunda olmayan ulusal
demiryolu altyapı ağı üzerinde verdiği trafik yönetimi ücretlerini, bütün
demiryolu altyapı işletmecileri için eşit şartlar içeren ve ayrımcılık
oluşturmayan bir şekilde belirlemek, ilgili demiryolu altyapı işletmecisine
tahakkuk ettirmek ve tahsil etmek
[15] yönetmeliğin 27. Maddesi
hangi hallerde şikayetin sonuca bağlanacağını tahdidi olarak belirlemiştir.
Buna göre ;demiryolu altyapı işletmecisinin kararlarına karşı veya ilişkili
demiryolu tren işletmecisiyle ilgili olarak aşağıdaki hususlar çerçevesinde
itiraz etme hakkına sahiptir: c) Kapasite tahsis süreci ve sonucu,
[16] a) TCDD’nin ilgili hizmet
birimlerinden TCDD Taşımacılık A.Ş.’ye devredilecek personel ile cer, yük ve
yolcu taşımalarıyla ilgili hizmetlerinde kullanılan çeken ve çekilen araçlar ve
bunlarla ilgili her türlü diğer araç, gereç ve cihazlar TCDD Yönetim Kurulu
tarafından belirlenir. Personel kadro ve pozisyonlarıyla, araç, gereç ve
cihazlar ise hak, alacak, borç ve yükümlülükleriyle birlikte başka bir işleme
gerek kalmaksızın TCDD Taşımacılık A.Ş.’ye devredilmiş sayılır.
[17]k) Emniyet yönetim sistemi:
Demiryolu altyapı ve tren işletmecilerinin emniyetli çalışmasını sağlayacak,
tehlikelerin ve kazaların azaltılmasına, risklerin düşürülmesine yönelik
önlemlerin sistematik olarak belirlenmesi ve buna göre kuralların,
talimatların, süreçlerin oluşturulmasını ve bunların devamlı takip edilerek
gerektiğinde revize edilebilmesini sağlayan ve ilgili ulusal mevzuata uyan
organizasyonel yapıyı,
[18] İtiraz ve şikayet sistemi
6461 sayılı kanunda düzenlenmiş ve itirazın ulaştırılacağı merci Bakanlık
olarak gösterilmiştir. Fakat aslı merci bakanlık bünyesinde görev yapan
regülatör DDGM olacaktır.
[19] Şebeke bildirimi:
Demiryolu altyapı işletmecileri tarafından hazırlanan, altyapı kapasite tahsis
başvurularını mümkün kılmak için ücretlendirme ve kapasite tahsis planlarına
yönelik genel kurallar, süreler, prosedürler ve kriterler de dahil olmak üzere
gerekli diğer tüm bilgileri ayrıntılarıyla belirleyen ve Bakanlık tarafından
onaylanarak yayımlanan bildirimi,
[20] Altyapı erişim ücret
tarifesi: Demiryolu altyapı işletmecilerinin demiryolu taşımacılık hizmetinin
sunulması karşılığında demiryolu tren işletmecilerinden alacağı altyapı erişim
ücretlerini içeren cetveli,
[21] Altyapıya erişim, üst
pazarda hizmet verecek olan tren işletmecisi ile tasarrufu altında demiryolu
şebekesi bulunan yani alt pazarda hizmet veren hizmet sunucusu arasında
imzalanan sözleşme ile sağlanır. Bu noktada sözleşme yapma zorunluluğu
tartışılmalıdır. Şebeke sisteminin olduğu piyasalarda alt pazarda hakim durumun
oluşması halinde, belirli bir hat üzerinde hakim durumda olan şirketin veya
kamu tüzel kişisinin alt pazardaki hakim durumunu kötüye kullanması suretiyle
üst pazarda da hakim duruma geçmeye çalışması
bir rekabet ihlali olacaktır. Regülatör konumunda olan DDGM tahsis yönetmeliği
uyarınca bu rekabet ihlalini de çözecek olan merciidir.
[22] Buradaki onamanın
konusunun tartışılmasında fayda vardır. Tren işletmecisinin başvuru konusu,
altyapı hizmet sunucusu tarafından sözleşme yapmanın haklı bir gerekçeye
dayanılmadan reddi olacaktır. DDGM’nin doğrulama yani onama kararının konusu
ise tren işletmecisinin iddiasının tersine, altyapı hizmet sunucusunun
sözleşmeyi yapmamakta haklı bir gerekçesinin olduğunun gösterilmiş olmasıdır.
Tabi ki Anayasa 125 uyarınca her idari karar hukuk denetimi tabidir.
Dolaylısıyla DDGM’nin bu doğrulama kararına karşıda idari yargı yolu açıktır.
[23]Demiryolu hizmeti
bakımından ‘çekirdek hizmet’ ,
taşımacılık ve altyapı (yol yapım,bakım-onarım vb.) hizmetleri kapsamaktadır.
Çekirdek hizmet kapsamı dışında kalan hizmetler ve varlıklar ingiliz literetüründe “non-operational property of railways”
biçiminde ifade edilmektedir. Richard Gibb, Theresa Lowndes, Clive Charlton,
“The Privatization Of British Rail”, Applied Geography, 16 (1), 1996, s.36
[24]Nitekim 90’ların başında
İngiltere demiryolu tekelinin sahibi British Rail en çok kazaç sağlayan kamu
iktisadi kuruluşu idi.
[25] Levent Demirelli,.,
“Hizmet Sunumu Ve Örgütlenmesi Temelinde İngiltere’de Demiryolu Hizmetinin
Özelleştirilmesi” Ankara Ünv. SBF Dergisi,Cilt 70 No:4, 2015, s.913.
[26]1983 yılında Adam Smith
Enstitüsü tarafından yayımlanan Omega Raporu ile ulaştırma hizmetlerinin özel
sektör tarafından serbest piyasada sağlanması gerektiği ifade edilmiştir (Gibb
/ Lowndes/ Charlton ,a.g.e. s. 38). Omega Raporları ise; 1982-1985 yılları
arasında İngiltere’de her bakanlığın hizmet alanını yeniden yapılandırmasına
yönelik olarak oluşturulmuş toplam 19 raporu içermektedir. Bu raporlarda,
sermayedar kişilerin kamu hizmeti olarak nitelendirilen işlere girmesi
gerektiği ve bunun için hukuki altyapının hükümet tarafından hazırlanması
gerektiğine yönelik öneri niteliğinde raporlardan oluşmaktadır.
[27]BREL 1988 yılanda, BRML ise
1995 yılında özelleştirilmiştir.
[28]BR’nin toplam
çalışanlarında 80’li yıllarda %30, 90’larda ise %12 düşüş yaşanmıştır.
15Thatcher dönemindeki işçi çıkarmaları nedeniyle 1992 yılına gelindiğinde
BR’nin maliyetlerinin % 60’ını temsil eden personel masrafları ortadan
kalkmıştır. Ek olarak 1992 yılında BR, GSMH’nın % 0.16’sı oranında bir
sübvansiyon almaktadır. BR, % 0.52 olan Avrupa ortalamasıyla
karşılaştırıldığında Avrupa’nın verimlilik düzeyi en yüksek demiryolu
örgütlenmesini temsil etmektedir. Dolayısıyla nicel veriler, BR’nin
özelleştirme öncesi dönemde verimli bir kamu örgütlenmesi olduğunu ortaya
koymaktadır Robert Jupe, Gerald Crompton, "A Deficient Performance: The
Regulation of the Train Operating Companies in Britain‟s Privatised Railway
System, Critical Perspectives on Accounting, (17), 2006, s.1037.
[29]1993 yılı rakamlarına göre
BR’nin altyapıya ilişkin varlıklarının toplam değeri 6.5 milyar ₤’dur. Aynı
zamanda 1998 yılında Railtrack’ın değerinin 7.8 milyar ₤’a yükseldiği ifade
edilmektedir (Sean Mccartney, John. Stittle. "‘Not our problem’: UK
Government's fiscal obligations towards the privatised railway network."
Accounting Forum. Vol. 30. No. 2. Elsevier, 2006, s.142) . Dolayısıyla Railtrack’ın değerinin oldukça
altında bir fiyatla satıldığını ileri sürmek mümkündür.
[30]Railtrack gibi BR
envanterinde bulunan taşıtlar da değerinin altında bir bedelle
özelleştirilmiştir. Çünkü özelleştirmenin üzerinden bir yıl dahi geçmeden
(Aralık 1997’de) söz konusu üç ROSCOs, 2.6 milyar ₤’a yeniden üç farklı
girişime satılmıştır. 2000’li yılların sonuna kadar bu girişimlerin (Porterbrook Leasing, Angel Train Contracts,
Eversholt Leasing) sahipleri, Royal Bank of Scotland, HSBC ve Abbey
National adındaki üç büyük banka olmuş, sonradan çeşitli konsorsiyumlar
tarafından satın alınmıştır (Jean Shaoul,. "Leasing passenger trains: the
British experience." Transport Reviews 27.2. 2007, s.190-192).
[31] Jupe , Crompton, a.g.e. s.1045.
[32] BREL adını taşıyan kamu
teşebbüsü 1989 yılında özelleştirilirken sadece vagon üretiyordu. Bunların
bakım ve onarım işi BREL’den koparılan BRML adlı kamu teşebbüsü tarafından
yapılması planlanmıştır. Bu teşebbüste 1995 yılında özelleştirildi.
[33] Martın Brendan, Margaret
Thatcher,. British Rail Privatisation: what went wrong?. London: Public World,
2002b, 2002, s.6.
[34] Bart Cole, Christine Cooper , “Deskilling In
The 21st Century: The Case Of Rail Privatisation”, Critical Perspectives On
Accounting, 17: 2006, s.604.
Yorumlar
Yorum Gönder